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由下而上的迷思:由访谈东海社区而想到的——在台湾(三)
2011-11-28 9:23:13  浏览次数:0  作者:杨磊   字体:A+ A-

厦门大学国际关系学院

                                              杨磊

    迷思,是英文myth的音译,多指不可考证的事情久而久之仿佛成了无需证明的真理。不知从什么时候开始,由下而上仿佛成了衡量民主程度的标准,政策、意见越是来自下层看起来便越是民主,这种想法的极端表现就是普选制。这种将公共事务交由个体,按照一人一票、少数服从多数的原则真的是民主的本质吗?或者说民主仅仅是一场数量的游戏?为了追求民主,我们想要得到的仅仅是多数人赞成的结果么?

    假设一个场景也许有助于说明我的想法。A村是一个闭塞的小村庄。为了能够将田地里的物产方便地运到外地,村民们开会决定修筑一条通往外界的公路,然而在如何规划路线的问题上村民们出现了分歧。最理想的路线当然是让马路穿过田地的中轴线,以便各家都只通过最短的距离就能够到达公路。然而这样便会损害路线所经过的田地主人的利益,因为公路经过的地方不再能够种植。假设有三家的田地位于中轴线上,而另外七家则位于中轴线的两侧。如果这时的表决结果是,7票赞成将公路修建在中轴线上,3票反对,根据少数服从多数的原则,公路将会修建在少数人的田地上。此时,我们能说这样的结果是民主的么?

    约翰洛克是多数决的支持者。他指出:“如果大多数不能替其余的人作出决定,他们便不能作为一个整体而行动,其结果只有立刻重新解体。因此,凡是脱离自然状态而联合成为一个共同体的人们,必须被认为他们把联合成共同体这一目的所必需的一切权力都交给这个共同体的大多数,除非他们明白地议定交给大于大多数的任何人数。”[1]现代民主政治的代议制就是基于此原理建构起来的。无论是代议机构的产生还是运作,都是依靠多数决作为基本原则,不同的只是这个“多数”到底是大于二分之一还是三分之二或者其它“大于大多数的任何人数”。按照洛克的说法,此时投票的结果是符合民主原则的,因为7票大于3票。但让自私的7票代表整个共同体的利益明显违背我们的道德观。这不是代表而是压迫。

    然而,多数决除了可能让多数人出于自利目的而压迫少数人外,还存在另一个缺点,即只重视竞争,而忽略了民主政治另一特质——参与。假设10户居民为解决路线分歧不再依靠直接投票表决而是请求民选政府提出一个议案,再来对这个议案进行投票表决。如果政府能力和效率都够高,既能让路线保持最短,又能兼顾公平,那么当然皆大欢喜。但也有可能是政府为追求公平,让路线同样地经过每家的田地,即使这样可能损失更多的田地并且由于路线经过更多的土地而增加了筑路的成本。好,现在公平得以保障,但结果可能是没有居民会同意这个议案,即使有也是带着极大不情愿而“含泪投票”。

    多数决是基于这样的假设:投票者所赞成的议案就代表了投票者的想法,因此,即使投票者并未亲身参与议案的起草与修正,但是并不影响投票者意见的表达,因为所投即所想。但是在实际运作中,投票者仅仅是在几种方案间选择一个相对较好的,面对一个根本不是按照自身想法提出的众多议案,投票者只能根据次优原则无奈地选择一个。久而久之,当投票者认为无论哪个议案都不能代表我的想法时,政治参与的热情便会迅速下降,投票率降低,这便是当今民主国家遇到的选举困境。因为投票并不是民主政治的全部,数字上的庞大未必是正义的代表。

    “权力分配的不均,并不代表民主或不民主,重要的问题在于权力的使用是否正义、受到监督制衡、是否符合程序正义等。……在今天我们探讨权力和统治问题,预设有权力或权威就是不民主的说法并不实际,问题应是权力在做什么、如何运作、符不符合民主程序和正义、如何制衡等的问题。”[2]

    为补充多数决可能对少数人造成的压迫,通常容易想到的补充办法是,对受损的少数人做出补偿。然而补偿仅仅是一种对既有损害的补救措施,丝毫无益于民主参与的弘扬。另一种容易想到的办法是,提高通过的门槛。比如,仅仅过半并不足以通过修筑公路,7:3也不行,必须要8:2,乃至全体同意方才可以通过。可是这种方法仍然停留在数字的比拼。

    之所以代议制如此流行,是因为在当今民族国家这个利维坦横行世界的时代,要想在国家公共事务中实现全民参与是几乎不可能的,因此为凸显民主政治的特性,相对较容易实践的竞争成为了各国全力追求的目标,具体就表现在投票上。“假使在理性上不承认大多数的同意是全体的行为,并对每一个人起约束的作用,那么,只有每一个人的同意才算是全体的行为;但是要取得这样一种同意几乎是不可能的。”[3]既然在全国层面上的政治实现民主参与困难度很大,那么有没有可能在一个较小的组织里实现这种参与式民主而非单纯投票式民主?台湾的社区发展为我们提供了考察这种理论的实际案例。

    社区系指居住彼此相近、文化彼此认同、生活彼此互助的一群人。社区主义的概念乃源自于西方国家,社区主义乃是一群具有共同文化认同感的人,为达公善目标,形成共同意识,参与公共事务,以善尽公民应有之道德的实现;其出发点乃基于修补日益官僚的社会,造成人们对公共事务的疏离,进而促进公共利益的实现。[4]由此可见,社区主义的本意是为了促进公民切身参与到公共事务中去,而不只是留于表面的投票。首先就议案的形成来讲,与代议制不同,社区主义强调治理而非代理,强调由居民来提出有关社区发展的议案,而政府在这个过程中只需要扮演资金、技术的提供者和法律的仲裁者的角色就好。其次就议案的通过来讲,社区主义也不只是简单的多数决原则,而强调“共同意识”。

    这里的共同意识与卢梭的“一般意志”有共同之处。“在总体意志和一般意志之间有着很大的差别。后者仅仅及于共同利益,而前者包含个体私利从而只是个体意志的加和而已。把总体意志中的正负相抵后的差额加和【原注1】,就构成了一般意志:它总是个体利益的一种交集。”[5]无论是共同意识还是一般意志,都是一种集体意识,并且追求公利而非私利。然而要如何寻找一般意志?“如果人民能够从适当的信息作出自己的决定,而事先公民彼此不曾加以讨论,一般意志总是可以从这些决定的交集中得到,这种决定将总是正确的。”[6]但这种想法几乎只能停留在理论层面,现实中所谓的“共同意识”一般认为都需要经过共同协商,但卢梭认为这只是“总体意志”。“但是当人们在交往中开始形成了局部的社团组织,这种局部社团利益开始成为成员的一般利益,而相对于国家它成为一种个体利益。此时,有效表决人将少于公民的总数,只是社团组织的数目而已。此时利益的冲突相对减少,而表决结果也缺乏一般性了。最后当这些社团组织中的某一个成为主导地位,选举结果就不再是差额的总和了,此时只存在一个差额;一般意志从此烟消云散,流行的主导观点不过是一种特殊的个体表达而已。”[7]的确,在实践中,由于制度的原因,总会有某些人的权力大于另一些人,并不是每个人的声音都有同样的分量,甚至并不是都有同样的机会得到表达。这也正是当今的社区主义所面临的困境,这一点在后文会提到。

    台湾的社区发展概念最早可追溯到民国54年行政院公布的《民生主义现阶段社会政策》及《现阶段社会建设纲领》,其中规定了《采取社区发展方式,促进民生建设为重点》。[8]民国57年颁布的《社区发展工作纲要》规定:社区发展是一种以社区为基础的社会福利政策,也是一种工作过程、方法或方案。它是社区居民基于共同需要,循自动与互助精神,整合社区内外资源,配合政府行政支持、技术指导,有效运用各种资源,从事综合性建设,目的在改进社区居民之生活质量。但当时正是国民党威权统治时期,社区发展带有浓重的由上而下的色彩。具体表现在首先,基层行政组织如村、里与社区发展组织高度重叠,甚至村里长可能兼任社区发展协会理事长。其次,政府的行政指令严重干预社区的内部事务,社区应“配合”政府行政支持、技术指导,可见社区组织在其中仅仅扮演了辅助的角色。

    台湾民主化运动以后,中央政权对地方的控制开始减弱,原有的侍从关系逐渐松动,地方精英开始拥有更多的政治机会[9]。在愈地方层级的社会,国民党对该地的影响力愈小,也愈依赖该地的地方精英势力。[10]在这样的背景下,地方精英开始以“民主应由下而上”的名义来反对“由上而下”。李登辉时代,国家开始将发展社区的权力全面下放。民国88年修订的《社区发展工作纲要》赋予社区组织——社区发展协会以法源。民国94年,行政院提出“健康社区六星计划” :①鼓励社区自主提案;②透过基础调查了解社区之文化历史脉络;社区发展现况、优势与困境;③规划整体性发展蓝图及愿景,步骤与策略;④由社区自我诠释阶段性需求,研提计划申请政府补助,按步就班推动各面向之社区工作,最后完成整体发展之终极目标,以达到社区主义的核心价值。[11]然而这样真的可以实现政策、意见由下而上地形成么?

    带着这样的疑问我们小组开始了对东海社区发展协会前任理事长周栋年的访问。东海社区位于台中西郊,面积约占1平方公里,人口8634,是整个龙井乡人口密度最高的地区。人口之所以如此密集地居住部分原因在于艺术街的营造计划。此前的艺术街所在地仅仅是一片甘蔗园,后来对该块土地有股份的白先生联合其他几位地主出资,再加上申请得到的政府补助金开始营造艺术街,将原有破旧的房屋重新装饰,另修建如道路、街灯、绿化等基础设施,艺术街逐渐成型,开始吸引大批游客前来参观,进而带动了商业发展,外来人口开始涌入东海社区。值得一提的是,当初的国际街营造计划并不是经由居民共同协商的结果,而仅仅是社区内的少数精英雇佣外来的专业设计人士、向政府申请补助金来完成的。这种情况在经过了几十年的今天仍然没有显著改变。

    在访谈中,周先生向我们展示了由社区发展协会组织的居民活动,主要有长寿俱乐部、东海保健志工队、妈妈教室、妇女才艺班和环保义工队。但无论是活动的提出还是运作都与我之前设想的“由下而上”大相径庭。以保健志工队为例。91.12.21由当时社区发展协会理事长王朝彰先生创立,并兼首任队长。93年纳入龙井乡卫生所保健志工,仍以服务东海小区为主,现有志工25人。成立开始时分成支持、值班、居家访视等三组。邀请台中荣总、澄清医院、沙鹿童医院等医疗院所协助指导训练,学习与提升相关知能技巧。92年10月起陆续增加每周一至五及农历每月初1、2、15、16,每天定时定点量血压与居家访视服务,并支持卫生所等办理成人健检、健康倡导服务。[12]虽然简报并未指出志工队具体的创立过程,但在访谈中周先生告诉我是由整个社区发展协会会员经过共同协商而制定的。但整个社协的会员人数为199,而社区人口总数为8634,很难想象199人可以形成一个整个社区的“共同意识”。另外志工队的参与人数严重不足,仅有25人。很难设想仅仅依靠这么一个组织可以培养出社区居民的互助精神。事实上,不只是志工队如此,其他的活动也面临同样问题。

    当然,社区发展协会也同样意识到了这些问题,却对此只能感到无奈。因为如果是由于一个外在的权威凌驾于共同意识之上,那么只要将这个权威驱逐共同意识便可以形成。但如果是由于共同体内的成员缺乏形成共同意识的能力、热情,为追求私利而内斗不止,那么即使驱逐权威也丝毫无益于共同意识的形成,却反而可能是由于统和力量的缺乏导致共同体分崩离析。

    在这点上,周先生向我们抱怨公权力撤出后的不便。正如上文所说,艺术街逐渐发展成为商业街,商贩们多为外来者,普遍缺乏社区精神。一些商贩为了拉拢生意,将招牌摆放到马路上。艺术街本来就不够宽阔,这种做法直接造成了过往车辆的不便,甚至公交车公司都在向周先生抱怨说,如果再无法制止这种行为,那么公司将考虑路线的变更,即不再经过艺术街。当初周先生向政府部门申请公车路线经过就是为了方便居民的日常生活,却没想到商贩的自私行为会影响到整个居民的福利。和商贩和平沟通效果并不大,商贩甚至反呛:你有什么公权力命令我这样做。的确,周先生并无权力,最多只能请求警察予以协助。其次,居民对公共事务普遍缺乏热情也是由下而上难以操作的原因。这一点尤其在充满着公寓大楼的城镇社区更加明显。最后,普通居民对现代管理技术的缺乏也构成了疏远公共事务的原因。周先生举例说,东海社协理事会在他接手之前甚至连正规的财务账目都没有,只是由于他曾经经营过公司,因此对这些比较敏感,完整的财务管理系统才建立起来。另外,提出计划书的能力、申请经费所需要的信息、社区营造的专业知识都不是普通居民所掌握的。所以,现在的东海社区不得不采取少数人领导多数人的发展模式,和最开始所构想的由上而下大相径庭。这也是台湾社区发展普遍面临的问题。

    结果很讽刺。台湾人追求了几十年的民主,从中央到地方都为之不懈奋斗。但是当由上而下的模式逐渐崩塌之后,当公权力从居民自治领域撤出以后,人们本以为可以很容易地由下而上,却突然意识到迄今还没有建构一个“下”出来。问题也许并不是出在社区主义的理论,而是人们对民主的认识。回到开篇所提出的问题:民主仅仅是多数人赞成的结果么?还是说民主应该是一个为了追求公共利益,通过共同参与、共同协商而形成一个共同意识的过程?

    当今的人们都喜欢争论一个问题:应该由下而上还是由上而下,但是在一个尚未形成“下”的时代,这个问题到底有多大的意义呢?



[1] 《政府论》下篇第八章,约翰·洛克著,瞿菊农、叶启芳译,天涯在线书库,http://www.tianyabook.com/zhexue/gov/index.html

[2] 《谁统治台湾:转型中的国家机器与权力结构》第10页,王振寰著,巨流图书公司,1996年9月

[3] 《政府论》下篇第八章,约翰·洛克著,瞿菊农、叶启芳译,天涯在线书库,http://www.tianyabook.com/zhexue/gov/index.html

[4] 张峻豪,服务学习与社区发展课程讲义

[5] 《社会契约论》第二册第三章,让雅克卢梭著,其林译,天涯在线书库http://www.tianyabook.com/waiguo2005/l/lusuo/shqy/index.html

[6] 同上

[7] 同上

[8] 张峻豪,服务学习与社区发展课程讲义

[9] 《谁统治台湾:转型中的国家机器与权力结构》第220页,王振寰著,巨流图书公司,1996年9月

[10] 同上,第49页。

[11] 张峻豪,服务学习与社区发展课程讲义

[12] 东海社区98年度评鉴简报


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